Seletividade tributária: questões além do desestímulo ao consumo.

Seletividade com finalidade de proteção da saúde e segurança pública deixa de alcançar parte do seu propósito.

(Artigo publicado pelo sócio Eduardo Muniz Cavalcanti no site JOTA, em 10/03/2021)

É legítimo, em alguns casos, a utilização do poder de tributar para incentivar ou desestimular o consumo de determinados bens ou serviços (desde que não essenciais), seja, por exemplo, por razões de estratégia econômica ou de proteção a bens jurídicos de alta relevância, como meio ambiente e saúde.

Trata-se da seletividade tributária, um dos instrumentos da extrafiscalidade, o atributo que tem a finalidade de regulação dos mercados e não somente de interesse arrecadatório. Alguns bens ou serviços podem estar cercados de externalidades negativas que exigem do Estado uma associação a medidas regulatórias, de interesses na balança comercial, na política industrial ou de função social.

A elevação da carga tributária, como regra, acarreta proposital aumento do preço como intuito de tornar desinteressante sua aquisição. Em boa parte dos casos, é uma mensagem direta ao consumidor, mas que, na prática, também se alia à necessidade sempre premente dos entes federados de arrecadação para o equilíbrio das contas públicas.

É certo que uma parcela significativa dos consumidores mantém sua demanda, o que faz com que o alto preço final amplie o nicho de marcado de produtos contrabandeados e falsificados, que são produzidos e circulam sem controle das entidades governamentais legitimadas para tanto.

A partir desse prisma, percebe-se que a estratégia da seletividade com finalidade de proteção da saúde pública deixa de alcançar parte do seu propósito. Já sob o viés da segurança pública, as práticas da pirataria e do contrabando se aliam a outros delitos, violentos e não violentos, tais como a lavagem de dinheiro, a corrupção e o crime organizado. Sem contar que o recurso público poderia ser arrecadado e aplicado em políticas públicas e investimentos.

Guardadas suas especificidades, dois grupos de produtos que se enquadram nesse cenário são as bebidas alcoólicas e os derivados do tabaco.

Pontualmente no caso dos cigarros, a necessidade por fonte de receita e as políticas de saúde pública exercem uma pressão por tributar que coloca no Brasil acima do patamar de tributação dos países da OCDE, que gira em torno de 70% sobre o produto.

Em contraponto, o preço final dos cigarros exclui do mercado legal boa parte da população de menor poder aquisitivo, que passa a optar pelo mercado ilegal, de preço acessível e não tributado. Portanto, como consequência, a política de tributação deve ser enfrentada no contexto maior da extrafiscalidade, inserindo problemas de segurança pública que têm ganhado cada vez mais espaço na sociedade brasileira.

Em 2019, o Ministério da Justiça e Segurança Pública, por meio da Portaria nº 263, de23 de março de 2019, instituiu Grupo de Trabalho com o objetivo de avaliar a conveniência e oportunidade da redução da tributação de cigarros fabricados no Brasil, e, assim, diminuir o consumo de cigarros estrangeiros de baixa qualidade, o contrabando e os riscos à saúde dele decorrentes.

Os estudos contaram com a participação de diversos órgãos federais, bem como a contribuição de terceiros interessados na temática, apresentando análises que permitem compreender diversos fatores em torno do consumo de cigarros, como o impacto da redução dos preços para a arrecadação, as possíveis respostas do mercado paralelo.

Estudos realizados pela Fundação Getúlio Vargas, informações contidas no referido Processo Administrativo nº 08007.003961/2019-36, indicam, a partir de análise laboratorial, que quatro das cinco principais marcas contrabandeadas para o Brasil não atendem aos limites de teores de alcatrão e monóxido de carbono estabelecidos pela ANVISA e as embalagens não cumprem a regulamentação nacional, isto é, não contam com as advertências previstas em lei sobre os riscos à saúde ao fumar. Para o estudo, menos de 50% do mercado nacional é controlado pela Agência.

Considerando que a maior concentração de consumo está nos cigarros vendidos abaixo de R$ 5,00, preço mínimo vigente no país, (maior número de fumantes e quantidade de cigarros consumidos por dia), sendo o preço médio desse seguimento de R$ 2,78, podendo chegar a R$ 4,00, conclui que eventual redução do patamar de preço mínimo não tenderá a aumentar a prevalência no mercado total, mas a migração desse contingente de fumantes para a legalidade, com aumento da arrecadação, o que se pode considerar como medida de combate ao contrabando a partir da demanda.

Para tanto, a migração desse consumidor para a legalidade e o seu potencial atingimento pelas políticas de conscientização e de controle do tabaco aplicáveis ao mercado ilegal podem equalizar esse consumo ao patamar de faixa maior, neutralizando potencial preocupação com aumento do consumo, reforçando a tendência de migração para o consumo legal, aliando-se, ainda, preço competitivo e repressão de combate ao mercado ilegal.

Sob o ponto de vista da Segurança Pública, chamam atenção às conclusões da Polícia Federal, não obstante tenham sido indicadas as iniciativas e as ações concretas de combate do contrabando. Segundo a corporação, a gravidade do crime de contrabando, os crimes dele decorrentes exigem medidas diplomáticas, de legislação punitiva e a criação de uma faixa de cigarros populares.

A manifestação da PF entende que, embora pareça um retrocesso ao desestímulo, uma redução de preços pode deflagrar uma onda de desdobramentos positivos que desestruturariam o contrabando de cigarros que só gera números crescentes, e que não cedem diante das atuações desenvolvidas (fiscalização de fronteiras, polícia judiciária, nas ações de conscientização, na gestão do prejuízo em saúde e previdência).

Segundo a Polícia Federal, “60% do mercado consumidor prefere cigarros paraguaios, certamente não o faz pela sofisticação, qualidade ou status social entregue por aquela mercadoria. O fator de escolha é, exclusivamente, o preço”.

Esse recorte retrata bem que os debates sobre o instituto da seletividade precisam ser considerados no curso da reforma tributária em vias de construção, de forma que não seja adotado, exclusivamente, como vetor o desestímulo ao consumo de produtos nocivos à saúde da população, mas também, como aliado de outros interesse públicos, tal como a repressão ao crime organizado, violência urbana, geração de mercado paralelo ilegal e outras formas de prejuízo à saúde da população.

Considerar todas as variáveis permite uma compreensão mais ampla do mercado que se pretende regular com a seletividade e, muitas vezes, um fino equilíbrio pode ser mais complexo do que se pode pensar aprioristicamente, porque precisa considerar a vontade e o contexto social do consumidor, bem como os reflexos sociais secundários da medida.


Fonte: https://www.jota.info/opiniao-e-analise/artigos/seletividade-tributaria-questoes-alem-do-desestimulo-ao-consumo-10032021