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PL do piso da enfermagem e a duvidosa juridicidade.

(Artigo publicado pelo sócio Eduardo Muniz Cavalcanti no portal Jota, em 30/03/2022)

Apesar do fim altruísta, projeto incorre em vícios de inconstitucionalidade formais e materiais.

PL 2564/2020, que altera a Lei 7.498/1986 para instituir o piso salarial nacional do enfermeiro, do técnico de enfermagem, do auxiliar de enfermagem e da parteira, tem causado discussões sociais, econômicas e jurídicas.

Conquanto não se discuta a relevância social dessas categorias de profissionais para a prestação dos serviços de saúde em qualquer sistema ou entidade, tanto na esfera pública quanto privada, a juridicidade da proposição é bastante questionável, sobretudo à luz das balizas constitucionais que devem nortear a atividade legislativa.

A proposta de lei ordinária, de autoria do senador Fabiano Contarato (PT-ES), teve seu substitutivo aprovado pelo plenário do Senado Federal em novembro de 2021 e foi encaminhada à Câmara dos Deputados. Na semana passada, o plenário da Câmara aprovou requerimento de urgência para a votação do projeto, e a previsão é que o mérito da matéria seja analisado em abril.

Pretende-se acrescentar à Lei 7.498/1986, que regulamenta o exercício da enfermagem, a definição de piso salarial nacional a:

  • Enfermeiros, técnicos e auxiliares de enfermagem contratados sob o regime da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), pela inclusão do artigo 15-A;
  • Enfermeiros, técnicos e auxiliares de enfermagem contratados pelo regime jurídico dos servidores públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais, pela inclusão do artigo 15-B;
  • Enfermeiros, técnicos e auxiliares de enfermagem contratados pelo regime jurídico dos servidores públicos dos estados, do Distrito Federal e dos municípios e de suas autarquias e fundações, pela inclusão do artigo 15-C.

A proposta de acréscimo do artigo 15-D à lei assegura atualização anual dos valores com base no Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC). Além disso, a proposta prevê efeitos imediatos, preservadas remunerações superiores, e vincula aos seus termos qualquer acordo individual, contrato ou convenção coletiva.

São valores determinados e fixos (R$ 4.750 para os enfermeiros, 70% para os técnicos de enfermagem e 50% para auxiliares de enfermagem e parteiras) que devem ser observados por todos os entes federados e por todos os empregadores da iniciativa privada no território brasileiro.

Extrai-se dos aspectos jurídicos do relatório apresentado pela senadora Zenaide Maia (PROS-RN) e aprovado pelo plenário do Senado Federal os seguintes fundamentos jurídicos: a matéria se refere a Direito do Trabalho, de competência comum (artigo 61 da CF); cabe ao Congresso Nacional legislar sobre o tema (artigo 48); a União pode instituir mecanismos de compensação aos entes menos favorecidos econômica e fiscalmente; o “piso salarial proporcional à extensão e à complexidade do trabalho” é um direito constitucional (artigo 7º, V, da CF).

Entretanto, o projeto de lei apresenta importantes fragilidades à luz da Constituição Federal, das quais se passa a destacar:

  • O artigo 61, §1º, II, alíneas “a” e “c”, da CF, preceitua que são de iniciativa privativa do presidente da República as leis que disponham sobre criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica ou aumento de sua remuneração e servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria.

A inobservância a esse regramento – que, inclusive, é de reprodução obrigatória pelos entes federados, subnacionais, ante o princípio da simetria – configura vício de iniciativa do projeto de lei que teve proposição parlamentar. São os seguintes precedente neste sentido do Supremo Tribunal Federal (STF): ADI 3.924, julgada em 21/6/2021; a ADI 5.876, julgada em 23/8/2019; ADI 4.000, julgada em 18/5/2017; e a ADI 4.211, julgada em 3/3/2016.

O projeto, portanto, flerta com a violação ao princípio da separação dos Poderes, que determina independência e harmonia entre eles (artigo 2º da CF).

  • O artigo 113 do ADCT, incluído pela EC 95/2016 (PEC do Teto de Gastos), estabelece que “a proposição legislativa que crie ou altere despesa obrigatória ou renúncia de receita deverá ser acompanhada da estimativa do seu impacto orçamentário e financeiro”.

O referido projeto, entretanto, não aponta fontes de custeio para os significativos incrementos das folhas de pagamento dos estados e municípios, não sendo suficiente para tanto determinar no relatório que a União pode instituir mecanismos de compensação para esse fim, sob pena de impor irregularidades fiscais e um severo ônus orçamentário, principalmente aos entes nacionais menos favorecidos.

A Suprema Corte entende que a ausência de tal medida antecedente é indispensável para o equilíbrio da atividade financeira do Estado, dirige-se a todos os níveis federativos e é requisito adicional para a validade formal de leis. Nesse sentido versa a ADI 5.816, julgada em 05/11/2019.

  • O artigo 37, XIII, da CF dispõe que “é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público”, contudo, a proposição vincula a remuneração de carreiras públicas ao relacioná-las em relação de proporção remuneratória.
  • A imposição de um piso salarial uniforme é temerária e deixa de observar questões locais, além de diferenças socioeconômicas entre as diversas regiões de um país continental, porque aplica a todos os entes, entidades e empresas um critério de igualdade formal para um contexto de necessária aplicação de parâmetros que levem em consideração a real capacidade do mercado, do empregador, que em muito está relacionada ao custo de vida da comunidade da qual faz parte o empregado.

Diante da falta de critérios técnicos objetivos que evidenciem a capacidade mínima de cumprimento dos pisos propostos por todos os obrigados, o STF entende que “configura erro grosseiro o ato administrativo que ensejar violação ao direito à vida, à saúde, ao meio ambiente equilibrado ou impactos adversos à economia, por inobservância: 1) de normas e critérios científicos e técnicos; ou 2) dos princípios constitucionais da precaução e da prevenção” (ADI 6421 MC, julgada em 21/05/2020).

  • As diferenças geoeconômicas e sociais do Brasil são reconhecidas pela Constituição Federal como fundamento para ações pontuais de redução das desigualdades sociais (artigo 43 da CF); mas, na contramão desse preceito, o projeto de lei deixa de viabilizar condições isonômicas e proporcionais e a União deixa de elaborar, para fins de valorização dessas carreiras, planos regionais específicos de desenvolvimento econômico e social (artigo 21, IX, da CF).
  • A livre iniciativa é um fundamento da República Federativa do Brasil e deve estar associada a políticas públicas de valorização do trabalho humano, nas medidas em que ambos são fundamentos da ordem econômica consagrada pelas normas constitucionais (artigo 170 da CF).

Não podem ser consideradas válidas medidas que imponham às entidades privadas a obrigação de assegurar valorização ao trabalho quando isso coloca em risco o equilíbrio da atividade, além de fragilizar a livre concorrência, a busca pela redução das desigualdades regionais e sociais e o pleno emprego, três princípios que orientam a ordem econômica constitucional (artigo 171, IV, VII, VIII, da CF).

  • A hipótese sob exame distingue-se da fixação do piso nacional dos professores de que trata a Lei nº 11.738, de 2008, declarada constitucional nas ADI 4.167 e 4.848, porque 1) não se limita a determinar o vencimento básico; 2) o piso é assegurado por recursos federais; 3) a própria lei prevê normas de complementação e 4) não determina o mínimo do salário a ser pago nas relações jurídicas de direito privado.
  • A Constituição Federal estabelece, no seu artigo 198, §5º, que a lei federal disporá sobre o regime jurídico, o piso salarial profissional nacional, as diretrizes para os planos de carreira e a regulamentação das atividades de agente comunitário de saúde e agente de combate às endemias, competindo à União, nos termos da lei, prestar assistência financeira complementar aos estados, ao Distrito Federal e aos municípios, para o cumprimento do referido piso salarial.

A matéria é tratada na Lei nº 11.350, de 2006, mas suas disposições são objeto do RE nº 1.279.765RG, ao qual foi reconhecida a repercussão geral nos seguintes termos do voto do ministro relator Luiz Fux:

“Com efeito, a matéria aqui suscitada possui densidade constitucional suficiente para o reconhecimento da existência de repercussão geral, competindo a esta Suprema Corte decidir sobre a instituição do piso salarial sub examine, à luz das normas constitucionais referentes ao pacto federativo e à separação de poderes, à autonomia municipal, ao regime jurídico e remuneração dos servidores municipais, bem como o impacto econômico não previsto em lei orçamentária. Ademais, deve a Corte conferir a correta exegese e aplicabilidade do entendimento firmado na ADI 4.167, tomado pelo órgão de origem como fundamento de validade da norma, para o caso em análise”.

Portanto, o PL 2564/2020, apesar do fim altruísta, e da necessária valorização das carreiras nele propostas, especialmente depois da valorosa e indiscutível missão desempenhada ao longo do enfrentamento da pandemia da Covid-19, incorre em contestáveis vícios de inconstitucionalidade formais e materiais, abrindo espaço para duvidosa juridicidade.

Fonte: JOTA

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