Um marco importante para o regime de autorização ferroviária

A Lei n. 14.273/2021 (Lei das Ferrovias) inaugurou um novo paradigma no setor ferroviário brasileiro ao introduzir o regime de autorização como alternativa ao modelo tradicional de concessão. Por meio da flexibilização e da diversificação dos modelos de contratação e operação, a nova legislação buscou ampliar a participação do investimento privado e estimular a expansão da malha ferroviária nacional, com o objetivo de aumentar a eficiência do transporte de cargas e passageiros.

A introdução desse novo regime jurídico, no entanto, tornou imprescindível a atualização do arcabouço regulatório setorial. De fato, a coexistência de normas editadas sob diferentes contextos históricos, aliada à ausência de regulamentação de diversos dispositivos previstos na Lei de Ferrovias, passou a gerar inconsistências normativas. Essa fragmentação normativa, somada à ausência de diretrizes gerais aplicáveis às concessões e às autorizações, dificulta a fiscalização, amplia o risco de interpretações divergentes e compromete a efetividade da regulação.

Diante desse cenário, a ANTT incluiu, no Eixo Temático 4 (Transporte Ferroviário de Cargas e Passageiros) da Agenda Regulatória para o biênio 2025/2026, um amplo projeto de atualização, consolidação e aprimoramento das Condições Gerais de Transporte Ferroviário, que será composto pelo Regulamento de Outorgas Ferroviárias (ROF) e pelo Regulamento de Serviços e Segurança Ferroviária (RSF).

A fim promover a transparência e a participação social no processo regulatório voltado ao aperfeiçoamento das normas que estruturam o sistema ferroviário nacional, a ANTT realizará, no dia 27 de janeiro de 2026, a Audiência Pública n. 9/2025, cujo objetivo é a análise da minuta de resolução que versa sobre as Regras Gerais das Outorgas Ferroviárias (ROF 1).

Trata-se de uma iniciativa estruturante, voltada à padronização, racionalização e modernização das regras aplicáveis às outorgas ferroviárias, com impactos relevantes tanto para as ferrovias exploradas em regime público quanto para aquelas submetidas ao regime privado de autorizações.

No que se refere às ferrovias exploradas em regime privado, a norma sob consulta busca regulamentar as formas pelas quais o particular poderá obter autorização ferroviária. Atualmente, a minuta contempla duas modalidades de outorga: o requerimento de autorização e o chamamento público.

Quanto ao procedimento para requerimento de autorização, a minuta do ROF 1 detalha o rito a ser observado pelo particular interessado para obtenção da outorga, disciplinando de forma sistematizada o seu conteúdo mínimo, incluindo, dentre outros documentos, (i) memorial descritivo do empreendimento; (ii) relatório técnico com traçado e características operacionais da ferrovia; bem como (iii) estudo de viabilidade técnico-econômica e ambiental (EVTEA).

A norma também delimita o papel da ANTT na análise do pedido, prevendo a necessidade de avaliação da viabilidade locacional, da compatibilidade técnica e da convergência do projeto com a política pública setorial, que constituem os únicos motivos pelos quais se poderia negar o pedido de autorização, conforme determinação do art. 25, §6º, da Lei das Ferrovias.

Em relação ao chamamento público, a minuta prevê essa modalidade como alternativa para a outorga de autorizações ferroviárias, a ser conduzida mediante processo seletivo, com edital elaborado pela ANTT e julgamento das propostas conforme critérios previamente definidos. O regulamento estabelece as etapas procedimentais, as atribuições da Comissão de Outorga e as condições para a assinatura do contrato de autorização pelo vencedor.

Em que pese ambas as modalidades possuírem a mesma finalidade, permitir a exploração indireta da infraestrutura ferroviária sob o regime privado, verifica-se a existência de traços distintivos entre as formas de outorga. Por exemplo, para a celebração de autorização outorgada por meio de chamamento público, exige-se a comprovação de constituição de Sociedade de Propósito Específico (SPE) com finalidade exclusiva de explorar o objeto da autorização (art. 80, inc. IV).

Outra distinção relevante diz respeito à possibilidade de que o edital de chamamento público estabeleça a obrigação de o particular apresentar garantia da proposta e garantia da execução do contrato, bem como exigir a integralização e capital social mínimo compatível com o porte do empreendimento (art. 47, §3º).

Essas diferenças evidenciam que, embora inseridas no mesmo regime jurídico de autorizações, as modalidades de outorga apresentam níveis distintos de exigência regulatória, o que reforça a importância de sua adequada calibração infralegal.

No procedimento de requerimento de autorização, a outorga será formalizada por meio de contrato de adesão, ao passo que, no chamamento público, materializar-se-á mediante a celebração de contrato de autorização. Ambos celebrados com prazo determinado, não inferior a 25 (vinte e cinco) anos nem superior a 99 (noventa e nove) anos, admitida a prorrogação por períodos sucessivos, nos termos do art. 19 da Lei das Ferrovias.

A minuta sob consulta dispõe ainda sobre as hipóteses de extinção das autorizações ferroviárias, são elas:
advento do termo contratual (art. 85);
cassação (art. 86), para hipóteses de perda das condições indispensáveis para manutenção da outorga e desrespeito aos prazos estabelecidos para implementação do projeto;
caducidade (art. 87), caracterizada pelo descumprimento grave ou reiterado das obrigações contratuais ou regulatórias;
decaimento (art. 88), quando lei superveniente tornar inviável a continuidade da exploração;
renúncia (art. 89) por iniciativa da autorizatária;
anulação (art. 90), judicial ou administrativa, nos casos de ilegalidade no ato de outorga; e
falência da autorizatária.

Importante destacar, ademais, que, visando compatibilizar a expansão da malha ferroviária com a estabilidade dos contratos em curso, a minuta estabeleceu requisitos específicos para o exercício do direito de preferência das concessionárias nas hipóteses em que a autorização incida sobre a área de influência de trechos concedidos. Nesses casos, prevê-se a notificação da concessionária para que manifeste eventual interesse em explorar o empreendimento, em condições equivalentes às apresentadas pelo particular. Trata-se, contudo, de um direito de natureza transitória, aplicável apenas até 6 de fevereiro de 2027.

A audiência pública relativa ao ROF 1 representa, portanto, apenas o primeiro passo de um processo regulatório mais amplo e estruturado que, conforme a Nota Técnica SEI nº 10912/2025/CONOR/GEREF/SUFER/DIR/ANTT, será seguido da edição de outros quatro Regulamentos de Outorgas Ferroviárias, voltados à disciplina da indústria de infraestrutura ferroviária, dos mecanismos econômico-financeiros aplicáveis às concessões e extensíveis às autorizações, dos instrumentos de fiscalização e penalização responsivos e dos institutos de encerramento contratual.

Nesse contexto, a audiência pública promovida pela ANTT assume papel relevante para o aprimoramento do marco regulatório do setor, especialmente no que se refere às autorizações ferroviárias, abrindo espaço para o diálogo qualificado entre o regulador, os agentes do setor e toda a sociedade. A participação nessa etapa inicial é fundamental para contribuir com a formulação de regras equilibradas, capazes de conciliar segurança jurídica, eficiência regulatória e estímulo ao investimento privado.